提升户籍人口城镇化率并不乐观
来源：《城市化》杂志2016年第6期 添加时间：2016-07-06 10:34:32 点击：5041
日前，国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成教授在接受《城市化》杂志专访时表示：“国家为了提高户籍人口城镇化率，使用了土地、预算、考核三个杠杆，将提高地方政府吸纳农业转移人口的积极性，同时也将对那些常住人口远远高于户籍人口的城市起到一定的警示作用。”他提醒说，与10年前不同的是，农民工市民化的意愿大大降低，提升户籍人口城镇化率并不乐观，农民工不一定买账，而是否就地城镇化要由农民自己选择。
《城市化》：过去，政府文件只提常住人口城镇化率目标，现在还加上了户籍人口城镇化率目标，这是为什么？
肖金成：城镇化水平一般用城镇化率表示，统计上一般用常住人口与总人口之比计算，分子是在本地区城市、城镇工作、居住达到一定时间的人，分母是居住在本地区的总人口，这是真实的城镇化水平。现在要通过户籍城镇化率考核地方政府，是因为很多地方政府只希望农村劳动力到城市工作，但不希望解决他们的户籍，因为解决了户籍，就意味着要给他们提供和城市居民相同的公共服务和社会福利。所以，通过户籍城镇化率的考核，实际是促进地方政府有积极性或者说有利于解决农民工的户籍问题。这是一项政策，是一个杠杆，也是一个手段。此外，现在中央还通过城市建设用地和户籍人口挂钩、预算和户籍人口挂钩等手段提高地方政府的积极性。
户籍人口城镇化率、土地、预算三个杠杆，对于那些常住人口远远高于户籍人口的城市，将起到警示作用。因为一个城市常住人口城镇化率很高，户籍城镇化率很低，说明这个城市没有对外来人口尽到相应的责任和义务。尽管有的城市不搞关门主义，但是门开的很小或者门槛很高，比如说积分落户，积分很难达到改变户籍的最低门槛，如果按这种办法，到二十二世纪也解决不了没有户籍的农民工落户问题，某种程度上是一种变相的关门主义。
《城市化》：按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》预测，2020年我国户籍人口城镇化率将达到45%左右，按照2013年户籍人口城镇化率35.9%计算，年均需提高1.3个百分点，转户1600多万人。您认为，实现这个目标还有哪些障碍？
肖金成：实事求是地说，户籍城镇化率的提升还有很大的障碍。现在，一些地方政府不是不欢迎农民工举家进城，而是农民工不愿意取得城市户籍。这与10年前已经完全不同。10年前，农民工愿意把户口从农村迁移到城市，为了把户籍迁往城市甚至找关系、走后门。而现在，除北京、上海、广州等大都市外，农民工不太愿意把农村户籍迁往城市，因为他们很清楚，城市公共服务并不太吸引人，农村公共服务水平也并不低，乡镇一级包括县城一级的公共服务和农村相比没有太大差异。此外，他们还有后顾之忧，就是他们所拥有的承包地、宅基地、集体经济权益是否会丧失。虽然政策很明确，不收回承包地、宅基地，不损害农民的集体经济权益，但今天的农民不是一个口号、一个文件就会相信的，因为政策是可以变的，政策变了，他想回也回不去了。如果农民工不情愿的话，这个问题就比较严重了。尽管户籍城镇化率的提升对于农民工来说是一件好事，但现实并不乐观，农民工并不一定买账。
北京、上海、广州等大城市，公共服务和社会福利比较丰厚，但这些城市的落户门槛太高，农民工进不来。小城镇的户口，他们又不愿意要。想解决的你不给他解决，不想解决的你想让他解决，这是一对矛盾。我认为，户籍城镇化率并不是很重要，重要的是公共服务和社会保障，即使不解决户籍问题，公共服务也要提供，要让进城农民工与市民享受基本均等的公共服务和社会福利。市民化这个“化”字实际上包含了很深刻的意义，不一定改变户籍，但城市政府的责任不能推卸，权力可以放弃，但责任必须履行。当然，“化”是一个过程，就是逐步、一步一步来，也正因为如此，公共服务可以分层次，但没有理由不提供。
《城市化》：有观点认为，农民工市民化进程明显滞后，其症结在于没有处理好农民工市民化成本的分摊问题。您怎么看这个问题？
肖金成：有人认为，为农民工提供公共服务有成本问题，成本如何分担不解决，城市不解决农民工的户口就有道理。实际上，这是没有道理的，因为农民工进城后，不管从事哪种工作，都为城市做出了贡献。由于工资报酬较低，他们大多数没有直接交税。但企业的利润有一部分是通过压低工资报酬取得的，某种程度上就是降低了企业的成本，降低成本就会增加利润，增加利润就要多交所得税、增值税。地方政府的税收就增加了，因此，企业所得税包含了农民工的贡献，所以，农民工仍然是纳税人。另一方面，农民工进城会产生各种消费，商家出售给他们商品，赚了钱，要纳营业税。从这个角度来讲，他们也给城市做了贡献。很多人没有认识到这一点，对农民工提供公共服务要搞分摊机制，是说不通的，城市应该无条件为农民工提供和城市居民同等的公共服务和社会福利。如果经济学家不明白这个问题，肯定是冒牌的，非经济学家不懂是情有可原的，但不懂不要乱讲。
《城市化》：您如何看待农民就地城镇化？
肖金成：关于农民就地城镇化，要看这个“地”在什么地方。要知道，不是所有的地方都能发展成为规模较大的城市，不是所有的城市都能提供更多的就业岗位，不是所有的企业都能够提供很高的收入。有些地方有产业，通过产业发展、城市发展，当地农民可以到附近的城市和城镇就业，实现就地城镇化。但不是所有的地方都具备这个条件。县域是一个特殊的区域形态，规模一般不大，面积1000平方公里左右，人口多在50万左右。有些县有工业发展条件，随着产业的发展，提供一定的就业岗位，可以聚集一定数量的人口，城市规模会不断扩大，从小城市发展为中等城市，但是成为大城市的可能性不大。还有一些县没有发展条件，交通不是很方便，资源也不是很丰富，也没有很多优势，一般以农业为主，二、三产业很难发展，其服务对象一般是县城居民和周边地区的农民，不具备成为规模较大城市的条件，有20万人口就不错了。
把县城规划很大是不切实际的。如县域人口50万人，未来可能有10万人要离开，这也是一个趋势。这些人会到哪儿去呢？一般会流向地级市、省城，还会到北上广这些大都市。对大多数的县来说，常住人口是小于户籍人口的，否则大城市的常住人口就不可能大于户籍人口。我们要正视这个问题，有些人把县域经济提得非常高，认为通过发展县域经济就可以解决问题，是不现实的。
就地城镇化应该改成就近城镇化。农村就是农村，不能把农村变成城市，所以农村城镇化这个口号是有问题的。有些人认为城市天生比农村好，这是一种误解，农村并不是“脏乱差”的代名词，而应是“美丽”的代名词。很多干部、很多农民甚至很多学者希望把农村变成城市，盖上整齐划一的“火柴盒”，院子铺上水泥地，那样的话，农村特色没有了，传统文化没有了，鸡鸭鹅没地方养了，农家肥没有了，农具没地方放了，农业还要不要？城镇化不是把农村变成城市，也不是让农民“上楼”，而是要把一部分农民变成城市居民，重点是解决已在城市工作和生活的农民工市民化的问题。对于想离开农村的农民来说，是就近城镇化还是到别的地方，要由他们自己选择。
《城市化》：在您看来，城乡差距扩大的根本原因是什么？怎样才能缩小城乡差距？
肖金成：城乡差距之所以大，是因为农村人口太多了，农业创造的财富有限，现在农业GDP占全国GDP的比重不到10%。农村劳动力是多少呢？30%多，也就是30%多的劳动力创造了仅有10%的GDP，这样的话，劳动生产率是很低的。再加上农业现代化水平的不断提高，农村需要的劳动力更少。30%多的劳动力加上老人、儿童，将近50%。较之近50%的农村人口分配10%的GDP，与不到60%的城市人口分配90%的GDP，城乡差距能不大吗？如此大的城乡差距靠免除农业税能解决问题吗？靠财政转移支付能解决问题吗？靠一个县建设一个新农村能解决问题吗？农民收入不提高，仅仅盖一座好房子能解决“三农”问题吗？所以，只有减少农村人口，城乡差距才会缩小。
而城镇化水平的提高就意味着城乡差距的缩小，因为很大一部分人不再依赖农业GDP，而依赖二、三产业的GDP。我们现在工业GDP和服务业GDP都在不断上升，说明二三产业可以吸纳更多的农村劳动力和农村人口。未来，应通过农业现代化、通过提高技术含量和附加值，增加农业GDP。现在，农民消费有一半是自给自足解决的，没有商品化，不计入GDP。如果将来农村只有30%的农民，另外70%的人口都要购买农产品，农业GDP不就提高了吗？
我认为2016年到2030年是中国城乡结构变动最剧烈的时期，随着农村人口的减少，农村的规模会缩小，农村的数量会减少，没有必要感到失落。
