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认真落实《规划》内容 积极应对人口老龄化

来源:《人口与健康》2020年第1期  添加时间:2020-04-01 08:56:00 点击:3755

  2019 年11 月21 日,新华社公布了中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》要点,在充分肯定人口老龄化是人类文明进步的体现的基础上,对我国人口老龄化形势以及面临的挑战和机遇作出了科学判断,把积极应对人口老龄化的重要意义上升到了事关“两个一百年”奋斗目标、事关实现中华民族伟大复兴梦的高度,并且认为积极应对人口老龄化是贯彻以人民为中心的内在要求,是实现经济高质量发展的必要保障,是维护国家安全和社会和谐发展的重要举措。与十九大提出的“两个一百年”战略部署相适应, 《规划》提出了“到2022 年,我国积极应对人口老龄化的制度框架初步建立;到2035年,积极应对人口老龄化的制度安排更加科学有效;到本世纪中叶,与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备”的近期、中期、远期三个阶段的战略目标和工作任务,成为我国2050 年以前积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。

  一 、人口老龄化是社会发展的重要趋势

  积极应对人口老龄化,首先需要对人口老龄化有一个正确的认识,既要充分认识人口老龄化的进步性和必然性,也要全面认识应对人口老龄化的重要性和紧迫性,这是以积极的态度、正确的方式、综合的措施应对人口老龄化的重要基础。《规划》指出:人口老龄化是社会发展的重要趋势,是人类文明进步的体现,也是今后较长一段时期我国的基本国情。这一判断既符合人口发展的一般规律,也反映了我国人口发展的基本特征及未来走向,反映出坚持真理的科学精神和高瞻远瞩的问题意识。

  世界各国人口老龄化过程和当代世界各国经济社会发展水平与人口老龄化的比较研究都已证实:人口老龄化是人类社会发展到一定阶段的必然现象和普遍规律,是经济发展和社会文明进步的重要表征。因为人口老龄化的直接原因无非是生育率下降和平均预期寿命延长两个方面,而无论是生育率下降,还是平均预期寿命延长,都是经济社会发展水平达到一定程度之后的必然结果。

  早在20 世纪70 年代,西方学者就根据发达国家生育率下降和人口转变过程与经济社会发展的关系,总结出了生育率下降是经济社会发展到一定程度的必然结果和人口发展的客观规律的生育率转变理论。因为随着经济社会发展,尤其是社会化程度的提高,生育的社会属性越发凸显,从而要求生育观念和生育行为与经济社会发展要求相一致。因此,生产力水平提高后,从宏观角度而言,对人口发展的要求发生了从数量到质量的转变,劳动力数量增长不再是经济社会发展的先决条件,而人口质量提高成为经济社会发展的关键因素。从微观来说,由于各种环境的变化,人们的生育观念必然随着经济社会发展水平的提高发生由多子多福向适度生育的转变,其中生育子女决策上由数量型向质量型的转变(即家庭生育决策中的质量替代数量规律)在减少家庭生育子女数量方面发挥了重要作用。

  我国生育率下降的过程同样是随着经济社会发展程度的提高实现的。客观地说,我国实行计划生育的前二三十年生育率下降主要是政策倡导和行政推动的结果,但进入21 世纪后的低生育水平持续维持则主要是经济社会发展在起作用,实施“全面两孩”政策后生育意愿依然偏低、二孩生育率不高的情况就证实了这一点。

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  生育率下降的人口结构性影响,就是降低了少年儿童人口比重,从而间接地影响到老年人口比重相对上升。按60 岁及以上老年人口比重标准衡量,我国2000 年达到10.46%,即进入了人口老龄化社会,2010 年上升到13.32%,2018 年进一步上升到17.88%,其增长速度超过总人口增长速度3倍多,增长速度之快举世无双。根据预测,2030 年我国老年人口比重将超过1/4,2050 年将超过1/3,增长速度也将是世界之最。而且我国老年人口数量多,2018年就达到2.49 亿,成为世界上唯一一个老年人口数量超过1 亿的国家;根据预测,2050 年将达到4 亿,人口老龄化的严峻形势将长期存在。为了便于国际比较,下面以出生率、总和生育率和65 岁及以上老年人口比重三个指标,对我国的情况与全世界、发达地区和欠发达地区的平均水平作出比较,从另一个侧面反映我国人口老龄化增长速度之快。

  平均预期寿命延长,使老年人口绝对量大大增加,进而提高了老年人口比重、推进了老龄化进程。20 世纪50 年代中期,世界人口平均预期寿命为47 岁,我国为60 岁,2018 年世界人口平均预期寿命增加到72岁,我国增加到77 岁。总的看来,无论是发达国家还是欠发达国家,人口平均预期寿命增加的趋势都十分明显,但不同地区之间的差距逐渐缩小,我国人口平均预期寿命与发达地区的差距缩小的幅度更大。从未来趋势看,平均预期寿命延长的趋势仍将继续。因此,平均预期寿命延长成为人口老龄化的重要推动因素。

  与发达国家相比,我国的人口老龄化起步较晚,但同样表现出相同的快速发展趋势,只是我国人口老龄化速度更快,因而,应对人口老龄化的任务更加艰巨。

  二、应对人口老龄化需要综合施策

  《规划》指出:人口老龄化对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面乃至国家综合实力和国际竞争力,都具有深远影响,挑战与机遇并存。这说明,人口老龄化并不仅仅是人口问题和老龄问题。因此,必须改变以往把老龄问题界定为社会问题、把老龄工作视为社会福利、把老龄政策等同于老年人政策的简单化做法,进而采取综合性应对措施,把人口老龄化应对策略融入经济、社会、文化、政治等相关领域的发展规划和公共政策之中。

  为此,《规划》明确了积极应对人口老龄化的总体战略目标,即:积极应对人口老龄化的制度基础持续巩固,财富储备日益充沛,人力资本不断提升,科技支撑更加有力,产品和服务丰富优质,社会环境宜居友好,经济社会发展始终与人口老龄化进程相适应,顺利建成社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴的中国梦。

  《规划》还从五个方面规划了应对人口老龄化的具体工作任务:(1)夯实应对人口老龄化的社会财富储备,坚持扩大应对人口老龄化的财富储备总量和逐步健全更加公平的社会保障制度并重的方针,解决好做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的问题;(2)改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给,主要通过提高出生人口素质、提高人力资源整体素质、推进人力资源开发利用、实现更高质量和更加充分就业、确保积极应对人口老龄化的人力资源总量足、素质高,实现素质型替代数量型的劳动力需求转变,在追求效率上下功夫;(3)打造高质量的为老服务和产品供给体系,即在推进健康中国建设中,注重建立和完善老年健康服务体系,健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系,扩大适老产品和服务供给,提升适老产品和服务质量,做好老龄健康服务工作;(4)强化应对人口老龄化的科技创新能力,把技术创新作为积极应对人口老龄化的第一动力和战略支撑,提高老年服务科技化、信息化水平,加大老年健康科技支撑力度,加强老年辅助技术研发和应用,更好地体现现代科技在解决老龄问题中的作用;(5)构建养老、孝老、敬老的社会环境,不仅要从宏观上强化应对人口老龄化的法治环境,建设老年友好型社会,保障老年人合法权益,而且也要从微观上注重构建家庭支持体系,增强子女赡养老人的观念和能力,形成老年人、家庭、社会、政府共同参与的良好氛围,使尊老、敬老、养老的优秀传统文化发扬光大。

  《规划》在具体工作任务方面提出的财富储备、劳动力供给、为老服务、科技创新、社会环境“五位一体”的加强应对人口老龄化的基础建设和能力建设的安排,体现了老龄问题的系统性特征,是对党的十九大提出的“老有所养”目标的具体化,是解决好为老服务、老有所养的综合措施。

  三、应对人口老龄化需要协同用力

  对于如何有效应对人口老龄化问题,早在2016 年2 月,中共中央总书记习近平在对加强老龄工作作出重要指示时强调指出:有效应对我国人口老龄化,事关国家发展全局,事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远,加强顶层设计,完善生育、就业、养老等重大政策和制度,做到及时应对、科学应对、综合应对。事实上,在应对人口老龄化方面,党的十八大以来始终坚持领导重视、顶层设计、科学规划、政策建设,在国家制度建设方面做了大量工作。不仅党的十八大和十九大报告以及《“十三五”规划纲要》对如何应对人口老龄化提出了明确要求,对加快养老服务体系,发展养老服务产业做出了相应的顶层设计。而且还相继编制颁布了《关于推进养老服务发展的意见》《关于深入推进医养结合发展的若干意见》《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》《“十三五”健康老龄化规划》等重要制度性文件。应该说,在积极应对人口老龄化方面,国家层面的顶层设计和方针政策以及目标任务已经比较明确了,接下来的工作就是如何落实的问题。

  积极应对人口老龄化,妥善解决老龄问题,关涉每个家庭的幸福和每个老年人的安康,以及国家和社会的和谐与稳定,是坚持以人民为中心的发展思想、提高人民福祉的重要体现,因此,是全社会的共同责任。

  首先,相关部门要根据部门工作特点和资源优势,制定与《规划》要求相适应的行动计划。例如,在夯实应对人口老龄化的社会财富储备方面,既需要发展规划部门和老龄产品生产供应部门制定实施如何扩大供给规模和供给结构的部门规划或计划,也需要人力资源社会保障和民政部门在养老政策,尤其是老年人权益保障、医疗保障、保健服务等方面制定具体的规划或计划;在改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给方面,需要卫生健康、教育、人力资源社会保障等部门做好优生优育、教育培训以及实现充分就业、提高人力资源开发利用效率等方面的规划;在打造高质量的为老服务和产品供给体系方面,需要卫生健康、老龄部门、民政部门制定养老机构、社区支持、家庭支持等方面的规划,确保做好老年保健和老年服务工作;在强化应对人口老龄化的科技创新方面,需要科技部门制定老年服务创新规划,一方面提高老年服务科技研发创新能力,另一方面提高科技转化率,将老年服务科技成果运用于满足老年人需求之中。此外,宣传教育部门也要配合《规划》实施,做好人口老龄化、老年保健、老龄法规政策、子女养老责任等知识的普及工作,营造良好的全社会共同应对人口老龄化的社会氛围。

  其次,各级地方政府要根据《规划》的总体战略目标和阶段性目标、具体工作任务、保障措施等,结合当地人口形势和经济社会发展情况,加强积极应对人口老龄化发展规划编制实施工作,避免照抄照搬《规划》中的原则性规定的做法,通过制定完善老龄事业和养老工作发展规划,尽可能地细化目标,使工作任务更为具体、保障措施更具操作性,推进政策落地,使之真正成为指导本地应对人口老龄化的行动方案。

  第三,增强社区老龄服务设施建设和能力建设。各级政府要指导和帮助社区制定社区居家养老规划,给予人、财、物方面的政策支持,完善社区养老配套设施功能,改善社区养老服务设施条件,为老年人提供安全、多样的活动场地和活动方式,比如设立老年人健身场所、书画馆、老年大学等不同形式的文化娱乐场所,建设温馨、宜居、适老的居住环境,提升老年人的幸福感和获得感;加强社区养老人才队伍建设和技能培训,发展社会组织和志愿者,增强社区养老服务力量。社区要把老年人组织起来,举办老年人适应性培训讲座,提高老年人生活能力;尝试建设“时间银行”,构建低龄健康老年人帮助高龄体弱老年人的养老自助、互助接力机制。具备条件的社区还可以尝试举办针对老年人的日托所,以解决子女白天上班后老人无人照料的问题;通过定制送餐的方式,解决居家老人下楼、做饭困难的问题;为老年人家庭安装“一键通”,随时按需提供服务,等等。

  第四,强化子女的尊老、敬老、养老意识和责任。中国是一个有着传统尊老、敬老、养老文化的国家,现代社会仍然鼓励和支持家庭养老,强调子女在养老中的责任和义务,并且在法律中予以明确,不少地区还增加了老人生病后的子女护理假。为加强子女在养老中的责任感,为子女照料老人创造条件,国家应当鼓励子女与老人在一起居住生活,例如,在购买住房时给予必要的优惠照顾、制定实施子女照料生病父母的休假制度等。从现实情况看,传统社会“父母在,不远游”的适用性变得越来越小,但现代社会交通通信的方便性在很大程度上弥补了子女与父母异地生活带来的养老困难和问题。即使子女与父母不在一起居住生活,也可以方便地“常回家看看”,至少可以通过视频、电话的方式保持联系,向老人传达问候,了解近况。在老人生病需要治疗、照料的时候,还可以快捷地回到父母身边。因此,问题的关键是,国家要鼓励和支持子女承担养老责任,通过必要的政策制度规范和约束人们的养老行为,通过宣传引导,形成尊老、敬老、养老光荣的社会氛围。(吕红平,河北大学人口研究所)