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人口老龄化战略下我国康养小镇的发展路径

来源:《中国发展观察》杂志2020年第23期 添加时间:2020-12-31 10:02:00 点击:3169

  十九届五中全会提出要“健全多层次社会保障体系,全面推进健康中国建设,实施积极应对人口老龄化国家战略,加强和创新社会治理”。

  “十四五”期间,全国老年人口将突破3 亿,将从轻度老龄化迈入中度老龄化。但在此期间我国的老年人口增长曲线相对平缓,经济社会不断发展,是积极应对人口老龄化、做好养老服务准备的宝贵窗口期。5到10年后,第一代独生子女父母将进入中高龄,我国将迎来一拨养老照护的浪潮,养老服务将接受更大的挑战和考验。

  2019 年11 月,中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(下称《规划》)。《规划》指出,人口老龄化是今后较长一段时期我国的基本国情,需要积极应对人口老龄化。

  康养小镇是以健康产业为核心,将健康、养生、养老、旅游、休闲等多元功能融为一体的特色小镇发展模式。伴随我国康养产业热度上涨、房地产业进入下半程,各地纷纷探索开发产城融合的康养小镇建设项目。在2019年上半年新签约开工的特色小镇项目中,康养小镇占比18.64%。康养小镇既是我国新型城镇化的重要抓手,也是养老、地产、健康领域多业态融合的关键举措。发展好康养小镇,对积极应对人口老龄化的国家战略意义重大。

  我国康养小镇的主要模式

  依据资源禀赋和目标人群,可以将康养小镇划分为三种模式。

  1.自然资源依托型康养小镇

  此类康养小镇主要依托本地自然资源和旅游景点开发康养功能,其核心优势为不可复制的自然资源,目标群体主要是养生保健群体和银发养老群体。资源依托型小镇通常位于大城市近郊或邻近地区,依托服务完备的成熟景区吸引人群,成为区域性旅游度假集散中心。如保定白石山温泉康养小镇位于保定市涞源县境内,属于“环首都旅游圈”。小镇依托白石山独特自然环境和丰富地热资源,形成高端温泉养生中心。

  2.特色文化驱动型康养小镇

  此类康养小镇以区域特色文化为基础,打造集康养文化体验、康养教育、休闲度假、养生养老于一体的综合度假区,目标人群通常具有较强的精神文化需求。文化驱动型小镇需要所在地具有独特的历史、民族、宗教、医药、饮食、体育及长寿文化内涵。如无锡拈花湾小镇以禅宗文化为特色,规划有禅意主题商业街区、生态湿地区、度假物业区、论坛会议中心区、高端禅修精品酒店区以及可供千人同时禅修的胥山大禅堂。小镇2015年开园,开业第一年就吸引游客400万人,收入超6 亿元,位居同行业景区第一。

  3.康疗保健植入型康养小镇

  此类小镇以现有特色医疗资源为平台或引入国内外医疗资源,打造康复治疗、养生保健、慢病疗养等多功能度假区,目标群体主要是具备一定经济基础,寻求医疗、保健、美容服务以及个性化健康服务的群体。此类小镇不以独特的自然人文资源禀赋为前提条件,但对所在地区医疗康养产业发展水平与资源整合能力有较高要求。如青岛小蓬莱健康小镇以医养旅游为核心驱动,整合全球优质医疗资源,搭建起“大型综合医院+专科医院+中医服务+康复中心+体检中心”综合体,构筑医疗诊治——康复疗养——安宁护理为一体的医疗服务体系。

  我国康养小镇发展存在的问题

  1.康养为名,房地产开发为实

  一些康养小镇项目,康养服务成为房地产项目的炒作概念,如在中部某省被列为重点工程的康养小镇,总投资约100亿元、规划占地4600余亩的项目,其工程鸟瞰图显示大部分规划为房地产楼盘。一些房地产企业以康养小镇为名,变相搞房地产开发,前期搞概念炒作,套现康养小镇的建设优惠政策;后期投资不足,康养服务建设粗糙甚至成为摆设,康养功能难以兑现,极易形成空城空镇,给政府带来维护和治理负担。

  2.政府主导过度,易引发债务风险

  康养小镇项目中政府主导的特征明显。有调查显示,当前已经立项的近100个康养小镇中,超过60% 由政府主导。一些二三线城市政府沿用传统开发思路,不注重市场摸底和需求调研,一厢情愿发展康养小镇。有的地区大量举债建设康养小镇,政府投入大、占比高,政府配套投入资金规模大大超出县级财政支出能力。有的地方政府在地方财力有限的情况下,选择通过PPP模式筹措资金,但前期对项目规划、收益测算准备不足,对偿债资金来源缺乏考虑,极易引发债务风险。有的地方政府不仅在投融资方面给企业背书,还包揽了很多本该企业承担的职责,进一步放大政府风险。

  3.项目之间扎堆布局,形成同质化竞争

  康养小镇项目容易扎堆建设、定位雷同。国内投资金额在百亿元量级的康养小镇已超过20个;其中,仅2019年投入建设或签订协议的项目就有15个。从分布地域来看,国内康养旅游项目主要分布在我国西南、东北和东部长三角等地区。其中四川、重庆等省市签约、开工的项目较为集中,计划总投资额超过1900亿元。康养小镇成为投资风口,背后隐藏着投资回笼不确定性风险。部分省份几个大型康养项目定位雷同,具有相似资源禀赋的地区争夺康养小镇建设项目,缺乏差异定位、精准布局而盲目上马,增加了项目间的同质化竞争。

  4.形象工程、损害民生现象仍然存在

  一些地方将康养小镇建设等同于新城建设的形象工程,将大量建设资金用于“穿衣戴帽”工程,内容华而不实。一些康养小镇缺乏自然资源和文化载体,为了吸引人气选择“造节会”,试图通过举办节会招徕游客,短期热度过后长期遇冷。有些康养小镇建设区域忽视人的生产生活需要,重产业、轻配套,有些地方甚至将原住居民集体迁出,民生为形象让路,导致当地人基本生活和道路出行极为不便。“上了项目,失了口碑”,康养小镇成为横在地方政府与群众之间的一根刺。

  思考和建议

  1.分类管理,避免房地产化过度倾向

  依据“严进严出”原则引导康养小镇建设项目回归合理阈值。对增量严格审批,督促各地按照“三规合一”规划布局审批新增项目,杜绝土地性质与城市功能不符的项目。坚持“去房地产化”,在规划功能区内合理划定小镇生产、生活、生态空间布局,严格把控住宅用地配比。增强对存量建成小镇中自然、文化资源项目的监督指导,本着需求导向、做优做强原则,督促地方根据小镇常住人口规模以及预期人口来源、规模和结构审核后续投入。严格审批新增“无中生有”项目,增强各类小镇的特色产业支撑和产城融合,防止空镇出现。

  2.政企合作,积极发挥市场主导作用

  激发市场主体活力和企业家创造力,推进制度政策的供给侧结构性改革,打造务实管用的创新创意平台,营造“政府引导、企业主体、市场运作”的新型政商关系。政府聚焦产业支撑、公共服务、社会治理、农村劳动力转移等重点内容,在基础道路、污水处理、供电、供热、供水等基础设施和产业人口就医、就学等基本公共服务上承担相应的责任,同时做好项目规划,杜绝形象工程。企业从项目可持续性角度,在产业植入、资本引入、管理导入等方面加大投入力度。在小镇建设的审批前项目评估和建成后服务供给方面,尤其需要发挥市场主导作用。

  3.归本溯源,提升健康养生养老功能

  康养小镇应回归健康养生养老的本源。通过整合健康管理、医疗保健、康复护理、安宁疗护等综合连续的康养服务模式,配套健康保险体系,创新商业保险险种等,鼓励康养小镇整合医疗机构、养老机构、自然文化旅游资源等,实现有机合作。针对养生养老产业已具备一定规模的地区,通过规划引导有节奏地适度梯次开发,促进长期整体发展,提升康养小镇的建设层次和发展档次。提高要素配置水平,合理规划资金投入和建设规模,加强康养人才的培养和引进规模,实现建设小镇硬件设施和经营小镇软性管理之间的衔接一致,提升服务对象的体验感,增强康养小镇的吸引力。

  4.民生为本,建立有效的治理和激励机制

  坚持以人民为中心,提高康养小镇的共治共享能力。创新治理机制,允许非建制镇的康养小镇成立小镇管理委员会,协同属地基层自治组织实现社会共治,对群众普遍关注的建设、维护、更新、改造等事项实行民主决议。创新激励机制,改变政策扶持资金的发放时序,对于创建合格、发展良好的康养小镇定期给予优惠政策、资金奖励和社会荣誉表彰。鼓励康养小镇发挥社会效益,增强就业带动能力,通过土地、资金入股等方式,建立长期有效的开发收益分享机制,确定部分收益分红用于小镇生态、生活环境的改善,不断提升小镇及周边居民的获得感。(王庆德,国家信息中心)