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我国超大城市人口调控的实践及变化趋向——基于北上广深四个超大城市的分析

来源:《中国人口报》  添加时间:2021-02-04 10:20:02 点击:282

  伴随着国家提出新型城镇化建设新要求,人口调控被摆在了重要位置,北上广深等超大城市加大了人口调控力度,以促进人口有序发展。然而,超大城市常住人口规模呈现差异化态势,2019年北京市常住人口规模为2153.6万人,实现 “三连降”;2015年和2017年上海市的常住人口也出现小幅负增长;广州市近两年增长均在40万人以上;深圳市2017年增长突破60万人,近两年增长均在40万人以上。这几个超大城市人口调控都采取了什么政策措施?当前及未来我国超大城市人口调控变动呈现什么趋向?笔者对此进行了研究,以期了解我国超大城市人口调控变化趋向。

超大城市人口调控的实践

  早在上世纪80年代,我国就形成了 “控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展政策方针。“十二五”时期以来,国家明确提出,要积极推进新型城镇化发展战略,强调严格控制超大城市人口规模。党的十九大报告指出,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出:“推进以人为核心的新型城镇化”“合理确定城市规模、人口密度、空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展”。近年来,北上广深等超大城市深入开展人口调控,制定实施了诸多差异化的人口调控政策措施。

  成立组织机构,出台人口调控政策制度。自上世纪90年代以来,各个超大城市就十分重视流动人口管理,有些城市专门成立了组织机构,出台了一系列的人口调控政策制度。例如,上海市在市级、区县层面成立人口调控和管理服务领导小组及办公室,还建立了人口调控的运行机制,如人口调控责任机制、人口信息动态采集和人口数据质量评估机制。深圳市成立了流动人口和出租屋综合管理办公室,试图通过 “以房管人”,全方位、动态服务管理流动人口。广州市于2014年出台《关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见及配套文件的通知》,强调坚持人口总量、结构、分布的宏观调控与户籍制度改革、 来穗人员服务管理等相结合,奠定了广州市人口调控制度的基础。

  调整功能定位,优化城市规划。各个超大城市积极明确城市发展定位,开展城市综合规划,强调城市多中心建设,试图通过建设城市副中心来带动人口疏解。2014年2月,习近平总书记就推进北京发展和管理工作提出要求:“要明确城市战略定位,坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能,深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略,努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。”根据调整后的定位,北京市不断完善城市规划,提出四大功能区发展,等等。《深圳市城市总体规划(2010—2020年)》《深圳市实施东进战略行动方案(2016—2020年)》等提出坚持 “三轴两带多中心”的空间发展策略,实施深圳东进战略,推进向多中心、网络化、组团式结构发展,推动城市均衡发展。

  运用经济、行政等综合手段,优化人口空间分布。人口调控主要运用了行政、经济、行政单位外迁、完善基本公共服务配套等手段。2015年,北京市决定各市属行政事业单位整体或部分迁入北京通州行政副中心;2018年发布的《关于调整住房公积金个人住房贷款政策的通知》提出,北京市东、西城户籍的借款申请人购买城六区以外首套住房的,最高借款额度可上浮20万元。上海市积极实施 “以业控人” “以房管人”“以证管人”,通过专项检查和整改方式加大低端落后产业淘汰力度,将产业链中下游环节以及上海不具比较优势的功能向长三角地区其他城市梯度转移。深圳市、 广州市还积极实施社会融合工程,促进外来人口的社会融合。比如,深圳市提出 “来了就是深圳人” 的口号,极具包容性。深圳市坪山区于2014年开展了5年期的以 “做现代市民,建和美坪山” 为宗旨的现代市民培育工程;龙华区通过“以德育人、以文化人、以梦想凝聚人心,坚持文化惠民”,加快推进社会融合,培育广大外来建设者的归属感和家园意识,促进户籍人口与外来人口和谐共处、融合发展。

  坚持区域发展策略,推动城市群发展。伴随着城市的发展,城市群成为城镇化发展的主流趋势。超大城市坚持区域发展策略,试图通过城市群发展促进超大城市人口调控。2014年2月,京津冀协同发展上升为国家战略。2016年,国务院发布的《长江三角洲城市群发展规划》提出“推动人口区域平衡发展”。沪苏浙皖四省成立推动长江经济带发展领导小组,推动形成横向错位发展、纵向分工协作的城市群发展格局,进而带动上海以及整个城市群的人口空间再分布。2019年,中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,旨在促进粤港澳大湾区协调发展,探索建立湾区内城市均衡协调发展机制,优化人口空间分布。

  出台人才引进政策,优化人口素质结构。近年来,各个超大城市积极出台各具特色的人才政策,如北京市发布的《关于优化人才服务促进科技创新推动高精尖产业发展的若干措施》(2017年)、《北京市引进人才管理办法 (试行)》(2018年),深圳市发布的《深圳经济特区人才工作条例》(2017年)以及上海市发布的《上海加快实施人才高峰工程行动方案》(2018)等,均强调人才与经济结构、产业发展、科技创新的匹配,试图通过引进人才优化人口素质结构。

超大城市人口调控的变化趋向

  我国超大城市正在探索多种人口调控模式。在人口调控的目标、措施路径等方面, 北上广深等超大城市既有相同点,也各有差异。目前,北京市、上海市不仅重视人口规模疏解,还重视人口空间分布调控;广州市、深圳市在控制人口规模增长方面明显不及北京市、上海市两个城市严格,受到户籍制度改革、人才政策、优质公共服务配套等影响, 近年广州市、深圳市的常住人口规模仍保持较大幅度增长。在具体调控措施方面,几个超大城市均运用了行政、经济、城市规划等综合手段,其中北京市、上海市更侧重于采取行政和经济手段,广州市、深圳市注重采取完善基本公共服务配套、促进外来人口社会融合等措施。北京市、上海市人才引进政策更多面向高端人才,而广州市和深圳市的人才引进政策门槛较低。

  从人口调控实践来看,超大城市人口调控的内涵和方式已经发生重要变化。目前,超大城市的人口调控已经不仅是落户指标的限定、人口规模的上限约束,人口调控内涵已经得到了拓展,新时代的新发展理念得到具体体现,更加注重空间结构调控、更加注重人口素质调控、更加注重超大城市与城市群协调发展、更加注重人口调控与外部环境协调发展。

  本文为国家社科基金项目 “中国城市人口负增长对经济增长影响及对策研究” (20CRK003)阶段性研究成果。(刘厚莲,中国人口与发展研究中心)