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加快核心制度构建 促进生育潜能释放

来源:《人口与健康》2022年第1期 添加时间:2022-05-17 08:32:18 点击:237

  第七次全国人口普查和国家卫生健康委人口监测数据显示,2011~2017年期间,我国总和生育率均值为1.7左右;自2018年起,我国生育水平迅速走低,2018年、2019年分别为1.52、1.51,2020年进一步降至1.3。新冠疫情对婚育的抑制作用十分明显,与我国生育下降的长期趋势叠加,加速了出生人口数量和生育率的下行。《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》发布后,《人口与计划生育法》再次修订。各地反应迅速,修订地方《人口与计划生育条例》,出台了一些有利于降低家庭养育负担的政策,但是以下情况值得高度的关注。

  一是生育支持政策应淡化孩次概念,重点支持年轻人适龄婚育。

  一些地区在研究出台生育支持政策时,把政策重点放在鼓励支持二孩、三孩生育上。但很多调查显示,婚姻家庭、生儿育女已经不是年轻人的必然选择,年轻人婚育延迟、不婚不育是生育水平下降的主因。2020年,“90后”当年21-30岁的女性已婚比例仅为57.6%,比“80后”同期下降了12个百分点。一孩生育水平从2011年的0.9左右降至2020年的0.63。一孩生育水平是决定总和生育率长期趋势的基础,一孩的养育体验直接影响二孩生育决策,当前生育支持的重点应鼓励年轻人适龄婚育,大力支持一孩生育。

  二是应当以中等收入群体为目标人群,力求精准施策。

  中等收入群体是生育意愿转化率最低的群体,也是生育潜能最大的群体。2019年,我国育龄妇女理想子女数为1.92,远高于近年实际生育水平,说明个体生育意愿未能完全实现,生育水平还有修复的空间。受教育程度较高的人群现有子女数与其意愿子女数的偏离更严重。据中国人口与发展研究中心测算,大专以上学历人群未实现的生育意愿为0.26,小学文化以下的为0.07,前者约为后者的4倍。中等收入群体面临育儿焦虑更大,迫切需要对症施策,帮助他们实现生育意愿。此外,由于我国职业女性生育年龄的普遍延后,生殖健康维护和辅助生殖技术服务需求不断增长,相关服务保障亟待加强。

  三是以促进职育平衡为着力点,加大对托育服务体系建设的投入力度。

  托育公共服务能够促进年轻父母职业发展和家庭育儿平衡,对提升中等收入群体生育率有积极的影响,尤其对受教育程度较高父母的政策效果更加明显。基于经合组织家庭数据库中15个欧盟国家的数据分析,0-2岁儿童的托育覆盖率从10%左右提高到50%,将使受过高等教育的女性的终身生育子女数从1.4个增加至1.9个。德国自2013年开始大力发展公共托幼服务后,总和生育率已从1.3回升到2020年的1.59左右。我国已经把发展托育服务作为生育支持的重点方向之一,把每千人4.5个托位列入国家“十四五”规划的重要指标。在新冠疫情背景下,民办机构不敢、公办机构不宜再大力扩张托位。下一步,财政资金引导方向应转向把优质托育服务价格降下来,帮助托育机构活下去。应该对标普惠幼儿园的财政支持标准,按实际入托人数补助运营经费,把普惠入托率作为核心指标。实际上,我国“十四五”期间3~5岁儿童总量将由“十三五”期间的年均近5300万下降至4200多万,而0~2岁婴幼儿普惠托位需求(按总人数的30%计)年均不足1000万,统筹调配学位、托位,精准使用好政府财力,不会额外增加太多财政支出。

  四是协调规范全国产假、陪产假和育儿假规定,加强女性生育期间权益保障和就业保护基本制度建设。

  目前各地普遍延长产假、陪产假,设立育儿假,但对假期长短规定不统一、待遇标准差异较大,生育保险基金支付压力加大。应引导地方财力优先投入到完善生育保险制度。我们应学习新加坡福利保障制度设计的核心理念:不要大水漫灌的 welfare(福利),而要鼓励就业的 workfare(工作福利)。生育支持政策导向不应鼓励女性回家去带孩子,而是给职业女性提供育儿支持。

  “十四五”时期,我国将面临极低生育水平,生育支持政策见效还有5~10年的时滞,加快基本制度建设刻不容缓。应加强人口国情教育和中央《决定》、《人口与计划生育法》宣传,把各级各部门的思想认识进一步统一到中央决策部署上来。坚定不移地推进有利于减缓育儿焦虑的教育、住房制度改革,加强生育支持核心关键制度建设的统筹协调,调动一切有利因素,激发生育意愿,解决生育难题,缓解养育压力;应及时组织中央《决定》、《人口与计划生育法》贯彻落实情况的督查督导。引导各地聚焦重点人群,以促进职育平衡为着力点,加强新型家庭文化建设、完善生育保险制度、制定普惠托育专项行动计划,推动实现适度生育水平;抓紧生育保障制度前瞻性研究,建立高龄少子化背景下激励相容的生育支持政策。以生育保险为基础,完善生育保障政策,扩大覆盖范围,建立个人、企业、政府合理分担机制,促进职业女性生育意愿的提升,同时实现稳定女性就业和职业发展预期、减轻雇佣女工企业负担、促进女性经济参与、提高劳动力供给等多重政策目标。(贺丹,中国人口与发展研究中心主任)