家庭与人口，两者具有互嵌性和耦合性。家庭是人口再生产的基本单位，社会政策对人口再生产的影响主要通过家庭来实现；人口转型改变了家庭的人口基础，家庭在规模、结构、关系、功能方面都会发生相应的变化。正因如此，从政策的视角看，家庭政策与人口政策就像硬币的两面，既独立存在，又密切结合在一起。就此而言，家庭政策应当与人口政策紧密配合、形成合力。然而，整体来看，当前碎片化的家庭支持政策更多是针对“不完整”家庭的，缺乏普惠性的家庭发展政策。

　　家庭发展政策的意涵

　　2016年国务院印发的《国家人口发展规划（2016—2030年）》就已明确要求“建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料、善后服务等在内的家庭发展政策”。

　　从性质看，家庭发展政策是政府用于促进家庭的社会功能发挥的一系列政策工具。相关研究一般将家庭发展政策定义为以家庭整体为目标对象，旨在提高家庭成员福利水平、增强其适应社会发展能力的社会政策。基于这一定义，家庭发展政策覆盖整个家庭生命周期，核心政策包括生命早期投资、子女养育支持、促进工作与家庭平衡、促进性别平等等。

　　制定普惠性家庭发展政策的必要性

　　家庭是社会的基本组织单位，因而被赋予重要的社会责任，尤其是在代际支持和家庭成员照顾方面。在东亚国家，家庭成员内部具有基于伦理的高度信任和依赖，在亲情传递和精神支持等方面具有不可替代的独特性，因而家庭始终处于福利供给体系的核心位置。依靠代际与性别分工，家庭在生育—养育—教育以及老年人赡养照护方面承担着主要角色。

　　应该看到的是，当前家庭发展面临着现实考验，迫切需要社会政策提供支持。一方面，家庭发展政策缺位使得家庭承担了社会转型成本，随着家庭规模小型化，家庭面临的“一老一小”照护负担增加，这可能会导致家庭面临劳动生产与人口生产关系失衡的风险，进而可能影响到家庭保障能力与功能。另一方面，人口和家庭变化也折射出社会变迁引致的个体生存和发展环境的变化。在现代社会，社会成员呈现高度的流动性和差异性、日益多元的文化和价值观、强烈的竞争和事业成就意识。然而，虽然社会对个人选择有了更多的包容，但政策支持却滞后于社会转型速度，难以满足家庭发展诉求。

　　为了维持家庭和人口的稳定发展，提高家庭和社会成员适应经济社会变化发展的能力，迫切需要制定普惠性家庭发展政策，在政策层面对社会变迁、人口变迁与家庭变迁及其引致的家庭保障和发展能力建设诉求作出积极回应。

　　制定普惠性家庭发展政策面临的现实挑战

　　首先，基于政策惯性，从理顺政府与家庭关系到关系重建要有一个过程。政府与家庭对个体的支持基于不同的形式、不同的层面，不存在简单的替代关系。在这个前提下，社会风险共担原则要求平衡政府与家庭的责任，这也是家庭发展政策的基本逻辑和方向。依据政府与家庭在福利供给上的责任关系，可将社会政策界定为“家庭化”倾向或是“去家庭化”倾向。“家庭化”政策强调代际之间的依赖和照顾责任；“去家庭化”政策旨在减轻家庭成员内部的照顾责任负担，建立家庭照顾替代机制。问题在于，如果社会政策过于强调“家庭化”和家庭责任，有悖于当前家庭结构离散化、功能弱化和个体化发展趋向；而如果过于强调“去家庭化”和政府责任，则会带来社会成本的大幅提升，不利于经济社会可持续发展。如何界定并实现政府与家庭之间的责任平衡，无疑是一个需要认真研究和解决的重要问题。

　　其次，我国人口基数大，家庭形态多元化，纯老家庭、隔代家庭、单身家庭、单亲家庭等非传统类型家庭大量出现，需求错综复杂。如何统筹兼顾包容、共享、普惠性政策与有针对性的政策安排，也是制定普惠性家庭发展政策的重点和难点。

　　制定普惠性家庭发展政策应遵循的三个原则

　　新时代背景下，家庭不仅仅是福利提供者，也应成为社会支持资源的“接收站”和“中转站”。制定普惠性家庭发展政策，要遵循三个原则。

　　其一，以人为本，尊重和保障家庭成员个体发展。家庭是一个整体，更是由个体成员构成的集体组织，家庭发展的核心在于家庭成员能力的发展。对于社会变迁、代际更替带来的家庭成员需求升级，需要重点关注和适应新生代、新形态家庭的发展诉求。

　　其二，家庭变迁是传统和现代博弈的结果，但传统性与现代性可以兼容共存甚至互为补充。例如，新型家庭文化建设，一方面要构建性别平等、责任共担的新型家庭秩序，防止“隐形劳动剥削”；另一方面要继承和发扬尊老孝老、勤俭持家的优良传统。

　　其三，家庭发展政策要从“下游干预”转向“上游干预”和风险预防。家庭问题“外溢”到社会，会产生更高的社会治理成本。推动家庭支持政策从问题出现后采取补救措施的“下游干预”转向具有“治未病”性质的“上游干预”，有助于从根本上预防问题的发生。此外，从历史发展的视角来看，今天的家庭变迁有其历史背景和发展脉络，而今天的家庭政策同样会对未来社会发展起到不可小觑的作用。

　　顶层设计层面，就增强新时代家庭发展能力这一目标而言，制定普惠性家庭发展政策的具体内容包括但不限于以下方面：继续完善生育—养育—教育系列配套政策；实施鼓励依亲而居和支持家庭照料者的政策；推动建立以家庭为征缴单位的综合税制和补贴制度；推动城乡公共服务均衡发展，让迁移人口可以在流入地安居乐业；扶持和规范家庭服务业，打造高质量的产品和服务供给体系。（田杨，山东社会科学院人口与社会发展研究院）