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积极应对人口老龄化 加快建设养老服务体系

来源:《人口与健康》2020年第2期 添加时间:2020-05-11 14:20:03 点击:157

  党的十九届四中全会出台的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《中央决定》)指出:积极应对人口老龄化,加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。2019 年11 月21 日,中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(以下简称《中长期规划》)。本文结合学习《中央决定》和《中长期规划》精神,谈谈什么是积极应对人口老龄化、养老服务体系的概念和内涵是什么、如何加快建设养老服务体系等问题。

  一、积极应对人口老龄化的提出、含义和主要措施

  (一)积极应对人口老龄化的提出

  中央文件中首次提出“积极应对人口老龄化”是在2006 年12 月17 日出台的《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作 统筹解决人口问题的决定》,该文件指出:积极应对人口老龄化。构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的养老服务体系。在随后出台的国民经济和社会发展《十二五规划》《十三五规划》以及“十八大报告”“十九大报告”中也都提出了“积极应对人口老龄化”的要求。《中央决定》和《中长期规划》也都强调要“积极应对人口老龄化”。可以说,在新时期和今后相当长的一段时期内,人口老龄化是我国面临的最严峻、最重要的人口问题,积极应对人口老龄化是我们必须完成的最艰巨、最迫切的工作任务。

  (二)积极应对人口老龄化的含义

  2015 年,习近平总书记对加强老龄工作作出重要指示,强调“有效应对我国人口老龄化,事关国家发展全局,事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远,加强顶层设计,完善生育、就业、养老等重大政策和制度,做到及时应对、科学应对、综合应对”。如何理解“积极应对人口老龄化”中的“积极”二字,我的理解有三点:一是要主动应对,不是消极应对。虽然现今的中国不是全球人口老龄化最严重的国家,但是二三十年以后的中国一定会是全球人口老龄化最严重的国家。应对人口老龄化必须“立足当前、着眼长远”,必须提前决策、提前部署,必须主动应对、积极应对。二是要科学应对,不是盲目应对。人口老龄化必将长期影响我国的社会经济发展,影响我国“两个一百年”奋斗目标和“中国梦”的实现,“积极应对人口老龄化”已经成为全党共识、全民共识。这个时候更需要我们要有清醒的认识、清晰的思路,不能头脑发热、一哄而上,搞一些中看不中用的“政绩工程”“形象工程”,而是要科学应对,加强调查研究和顶层设计,注重应对的实际效果,把有限的资源用在刀刃上。三是要综合应对,不是各自应对。应对人口老龄化是一个系统工程,需要党委的统一领导、政府的统筹规划、各部门的通力合作,需要明确各部门的职责,既要避免“不作为”,也要避免“乱作为”,还要避免“争先恐后”和“单打独斗”,发挥好综合应对的效能。

  (三)积极应对人口老龄化的主要措施

  积极应对人口老龄化的主要措施:一是要继续调整、完善和优化生育政策;二是要加快构建养老服务体系。《中央决定》提出:优化生育政策,提高人口质量。这里的“优化”生育政策,我的理解是要做好两件事:一是要研究、论证、出台和生育政策配套衔接的相关经济社会政策,支持或鼓励群众按政策生育孩子,解决“不想生”“不敢生”“不能生”的问题,继续释放全面两孩政策的效应;二是要科学把握人口发展规律,针对人口发展的实际情况及时提出解决新时代我国人口新问题的方案和措施,包括进一步调整完善生育政策和提升家庭发展能力的相关政策等。在未来的几十年里,我国人口老龄化将长期存在,老年人口问题将日益凸显,如何满足老年人的生活照料、防病治病、文化娱乐、紧急救助、安宁疗护等需求,将是我们面临的一项长期而艰巨的任务。因此,加快构建养老服务体系,提高养老服务能力,不断提升老年人的生活质量、生存水平和幸福感,将是应对人口老龄化的一项重要工作和举措。

  二、养老服务体系的内涵

  加快建设养老服务体系需要搞清楚养老服务体系的含义。养老服务体系主要是指与经济和社会发展水平相适应,以满足老年人基本生活需求、提升老年人生活质量为目标,面向所有老年群体,提供基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援和社会参与的设施、组织、人才和技术要素形成的网络,以及配套的服务标准、运行机制和监督制度。养老服务体系可以从以下不同角度进行分类:

  1.按养老服务内容划分。按养老服务的内容或老年人的需求划分,养老服务体系中的服务内容包括生活照料服务、护理康复(医养和康养)服务、精神关爱(含精神慰藉、临终关怀等)服务、紧急救援服务和社会参与(含积极老龄化、老有所乐)服务等。

  2.按养老服务提供主体划分。按照养老服务的主要提供主体划分,养老服务体系包括家庭养老服务体系、社区养老服务体系和社会养老服务体系。其中,家庭养老服务体系主要由老年人本人、配偶、子女以及亲朋好友提供的家庭自主养老服务;社区养老服务体系是指社区组织在政府扶持下依托社区资源为老年人提供的各种服务和条件,包括社区老年日间照料中心、社区老年食堂等;社会养老服务体系是指政府、社会对养老服务有支持意义的各种制度、政策、机构等方面所构成的系统,社会养老服务体系中的养老服务机构,包括养老院、敬老院等是社会养老的主要方式。

  3.按老年人生活居住形式划分。老年人生活居住形式划分,养老服务体系包括居家养老服务和机构养老服务。其中,居家养老服务是指政府和社会力量依托社区为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式;机构养老服务是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构。《中长期规划》提出:健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。

  4.按养老服务的保障措施划分。按养老服务的保障措施划分,养老服务体系应该包括领导保障、制度保障、技术保障和投入(人、财、物)保障。领导保障即强调党委和政府对老龄工作的领导,强调党政一把手亲自抓、负总责;制度保障是指建立健全养老服务各项制度,把发展养老服务作为应对人口老龄化的重要对策纳入法制化轨道,依法确定政府的主体责任,依法规范各养老服务主体的责任;技术保障是指依据现代信息技术开展老年服务,提高老年服务科技化、信息化水平;投入保障是指加大对养老服务人、财、物的投入,《中长期规划》就明确了“通过完善国民收入分配体系,优化政府、企业、居民之间的分配格局,稳步增加养老财富储备。健全更加公平更可持续的社会保障制度,持续增进全体人民的福祉水平”的保障机制。

  5.按养老服务体系的作用机理划分。按养老服务体系的作用机理划分,养老服务体系可以分为养老服务的组织体系、服务体系、制度体系和技术体系。其中,组织体系包括:各级老龄工作委员会、各级卫健委中的老年健康部门(司、处、科),强调的是各级党委、政府在养老服务中的主体责任和管理责任。服务体系包括生活照料服务体系(养老院、敬老院、社区老年日间照料中心、老年食堂等)、老年健康服务体系(包括社区卫生服务中心、老年护理院和护理站、老年医院或老年医学科室、医养康养结合的服务机构、临终关怀医疗机构等)、老年产品供给服务体系等。制度体系包括制度框架和制度安排,《中长期规划》提出:到2022 年,我国积极应对人口老龄化的制度框架初步建立;到2035 年,积极应对人口老龄化的制度安排更加科学有效;到本世纪中叶,与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备。技术体系是指在老年服务中充分运用大数据和现代信息技术,在老年服务需求采集、老年服务提供、服务过程监测和服务效果评估中发挥关键作用。

  三、加快建设养老服务体系的建议

  中共中央国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》从五个方面提出了积极应对人口老龄化的工作任务:一是夯实应对人口老龄化的社会财富储备;二是改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给;三是打造高质量的为老服务和产品供给体系;四是强化应对人口老龄化的科技创新能力;五是构建养老、孝老、敬老的社会环境。《国民经济和社会发展“十三五”规划》提出的应对人口老龄化的工作任务包括:建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系;统筹规划建设公益性养老服务设施,支持面向失能老年人的老年养护院、社区日间照料中心等设施建设;全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度;加强老龄科学研究;实施养老护理人员培训计划,加强专业化养老服务护理人员和管理人才队伍建设;推动医疗卫生和养老服务相结合;完善与老龄化相适应的福利慈善体系;推进老年宜居环境建设;全面放开养老服务市场,通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给;加强老年人权益保护,弘扬敬老、养老、助老社会风尚。《中长期规划》和《“十三五”规划》提出的许多任务,将持续延伸到今后相当长一段时期的工作当中。

  为完成好这些任务,必须加快养老服务体系建设,为此提出如下三点建议:

  1.积极应对人口老龄化,加快养老服务体系建设,必须把发展养老服务作为重要对策纳入法制化轨道。用法治的手段,确保养老服务体系建设的长期化、规范化和制度化。

  2.加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系,依法确定政府、社会和家庭的责任,规范各级各类养老服务部门和机构的工作标准和要求,努力为老年人提供高质量的生活照料和健康服务。

  3.努力推动养老事业多元化、多样化发展新格局的形成,注重不同经济发展水平地区之间、城乡之间养老服务的均衡发展和协调发展,充分调动全社会的力量和积极性,共同完成好积极应对人口老龄化这篇大文章。(温勇,南京邮电大学理学院)