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新中国成立以来人口流迁的变化特点

来源:《人口与健康》2020年第2期 添加时间:2020-05-13 15:16:03 点击:244

  摘要:本文分三个阶段和四个维度讨论了新中国成立以来人口流迁的转变过程:第一,迁移流动环境从限制约束走向开放包容,在户籍管理和迁移政策上取得长足进步;第二,迁移流动规模从波动变化走向均衡稳定,使得迁移流动由被动转向主动;第三,迁移流动结构从局部参与走向全面参与,女性、少数民族流动参与率明显提升,流动人口素质显著提高;第四,迁移流动人口的社会权利开始打破制度分割向均等化转变,公共服务的改善对社会融合与稳定发展具有长远意义。

  关键词:新中国 人口流动 空间分布 公共服务均等化

  中国历史上经历过十数次人口大规模迁移流动现象,既是经济社会状况剧变下的产物,也对中国的社会发展和文明进程产生了巨大影响。新中国成立以来,我国经济社会环境发生了巨大转变,人口空间分布格局也在变化中不断重塑。在建国70 周年之际,从环境、规模、结构和权利等四个方面对人口流迁的转变过程进行梳理总结,既有助于我们更好地回顾国家在发展中取得的成就,也有助于探索人口流迁规律,为把握未来趋势提供借鉴与参考。

  一、环境转变:从限制约束走向开放包容

  (一)计划管理:

  1949 至1978 年的人口流动

  建国初期,经历数十年战乱后的人口登记制度亟待重建,人口流迁环境经历了从宽松到收紧的转变。1958 年以前,我国户籍调控主要通过控制迁移证发放数量减少农村向城市的人口流动。早期的迁移证管理相对宽松且可使用其他证件替代,同时允许农民交易自有余粮,农村劳动力进城务工较多。从1955 年开始,国家要求地方提高迁移证发放门槛,不随便给那些“不安心生产、盲目要求迁往城市的农民”发放迁移证,仍约300 万农村人口流至城市地区。1959 年开始,城市地区开始停止招收农村人口,劝说未找到工作的返回户籍地,对已招收的采取一次性清退措施,仅有少数人得以留在城市。同时,“在农民盲目外流严重的地区必要时应在交通要道派人进行劝阻”,“没有迁移证件不准报户口,没有户口不供应粮食”。值得注意的是,1955 年以来也存在由城到乡的反向流动,其中参与“上山下乡”的城市人口约1800 万(于云瀚,2000)。70 年代中后期,国家开始实行差序管理的迁移调控政策,对农村到城镇、小城市到大城市、其他城市到京沪的户口迁移进行分类管理。由于多数农村人口在城市地区没有口粮供应,生活问题无法解决,导致这一时期的人口流动迁移总体处于较低水平。

  (二)有序开放:

  1978 ~ 2010 年的人口流动

  1978 年以后,我国人口流迁的环境逐渐宽松,主要表现为户籍迁移放宽、粮油关系解绑和公共服务改善。由于城市用人需求逐渐回升,亲属投靠等户口迁移政策松动,农转非人口在1978 年至1980 年几乎达到了建国以来的高峰,合计达到约800 万。同时,国家准许在集镇地区落户的同时发放《自理口粮户口簿》,组织集镇粮食部门为自理口粮不足的人口供应加价粮油(朱宝树,1989),要求地方政府为其建房、买房、租房提供方便,并在教育、卫生、民政、计划生育等方面提供服务,城乡、区域之间的人口流动规模逐渐增加。1985 年,政府建立暂住人口管理制度,按照居住时间的不同办理《暂住证》或《寄住证》,两证基本均不关联社会福利或公共服务。十四届三中全会确定了小城镇户籍管理制度和促进农村劳动力转移的改革方向,在小城镇地区已经就业且符合相应条件的农村流动人口可以办理当地常住户口,小城镇试点地区的户籍迁入条件非常低且允许农民保留土地承包经营权,但对于城市户籍准入制度并未做重大调整。2006 年,第一个关于农民工问题的系统性文件《关于解决农民工问题的若干意见》出台,提出“公平对待、一视同仁”的基本原则,这也为后续提升第三阶段的人口流动的平等性和包容性奠定了基础。

  (三)平等包容:

  2010 ~ 2019 年的人口流动

  2010 年以后,我国新型城镇化战略从差别化转向均等化,更加注重流动人口和户籍迁移人口的公共服务均等化问题。《国家新型城镇化规划(2014 ~ 2020 年)》对不同规模城市取消落户限制提出差异化要求,大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求,特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。2012 年5月,《国家基本公共服务体系“十二五”规划》印发,流动人口享受均等化的基本公共服务有了制度保障。2014 年,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出“取消农业和非农业户口的区别”,在某种意义上象征着城乡二元时代的结束,但以地域为基础划分的区域户籍准入机制仍然带来了新的挑战。2016 年,《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出“除超大城市和特大城市外,其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制”,区域户籍准入机制被进一步削弱。同时,《推动1 亿非户籍人口在城市落户方案》进一步明确城区常住人口300 万以下的城市不得采取积分落户方式。此后,很多二三线城市开始实施“人才新政”,落户门槛逐步简化甚至被取消,户籍迁移的规模随之上升。然而,我国还存在基本公共服务“规模不足、质量不高、发展不平衡等短板”。2019 年,我国新型城镇化建设重点任务提出允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户,强调推进常住人口基本公共服务全覆盖,未来迁移流动人口公共服务均等化将会持续改善。

  二、规模转变:从波动变化走向均衡稳定

  (一)流动规模:从迅速扩大到缓慢下降

  我国人口流迁规模变化可划分为三个阶段:波动变化阶段、快速增长阶段和缓慢下降阶段。建国初期至70 年代末期,人口流迁最大特点是具有波动性和被动性(马侠,1990),户籍管理和粮食供应制度限制了流动规模,自然灾害、三线建设和“上山下乡”等则导致迁移规模有较大波动,可划分为调整期(1949 ~ 1953 年,年均约500 ~ 600 万)、猛增期(1954 ~ 1960 年,年均约2000 ~ 3300 万)、降落期(1961 ~ 1965 年,年均约1500 ~ 1900 万)、波动期(1966 ~ 1978 年,年均约500 ~ 600 万)。改革开放以后至2010 年,人口流迁最大特点是增速快、规模大(段成荣等,2008)。80 年代至90 年代初期是第一个快速增长时期,主要体现为乡城转移,从1982 年的657 万人增加至1990 年的2135万人,年均增长约7%。1990 至2010 年是第二个迅猛增长时期,流动人口规模从 2135 万增至22103 万,年均增长约12%。2010 年以来至今,流动人口增长速度明显下降,年均增长不足2%。从2015 年开始,全国流动人口规模从持续上升转为逐年下降,其后四年分别下降了600、171、82、378 万。

  (二)流动方向:北迁、东移、南下与回流

  从人口重心的移动轨迹看,我国人口流迁方向具有一定的曲折性和复杂性,可分为三个阶段。第一,人口重心由南向西向北移动。该阶段我国南方和中部人口开始流向西北地区,北方人口有一定的增长。1928 至1933 年,我国人口重心出现短暂的向东聚集,之后受战争和国家开发政策的影响持续向西北方向转移。第二,人口重心向东向北移动。新中国成立以后至改革开放前夕,由于东部地区人口自然增长较快,人口重心总体上呈现出向东移动的趋势。同时,1965 年至1978 年由于上山下乡运动的影响,大批东部知青向西部地区流动,导致人口重心短暂的出现向西向南移动的态势。第三,人口重心向南向西移动。在1982 年国家放松流迁政策之后,尽管西部地区生育政策宽松而人口自然增长较快,但大量人口开始涌入东南沿海地区。2010 年以后,人口回流的趋势也导致人口重心发生向西偏移的态势,胡焕庸线附近的内陆城市群人口密度有明显提升,为推动我国中西部地区发展提供了可能。

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图 1 我国流动人口规模及人口重心变化趋势

  (三)流动方式:家庭迁移成为主流

  建国初期至改革开放前,我国人口流迁主要存在以个体流动为主的非户籍迁移和以家庭为主的户籍迁移两种类型。改革开放后,户籍和粮油关系对人口流动的约束减少,但家庭迁移和流动的成本仍然较高,因此大批流动人口均具有非完全迁移的特征,大部分农村家庭都是逐渐分批次迁入城市,长期保持不完整的居住分离状态。随着居留时间增加、经济生活水平的提升以及个体所面临的家庭生活完整性的需要,流动和迁移方式开始呈现出家庭化的趋势。主要原因有三 :一是举家流动迁移的比例升高;二是配偶子女后期随迁比例提高;三是户籍迁移规模和比例明显上升。

  三、结构转变:从全面参与到质量提升

  (一)年龄结构:从青年化到中年化

  建国初期至改革开放初期,我国人口流迁主要有农民和军队集体移民边疆开荒垦殖、技术工人支援三线建设、农村剩余劳动力进城参加工业建设、知青上山下乡、干部下放劳动等形式,随迁家属比例较少,年龄结构较轻。1978 年至2010 年间,人口流迁的主体为农村青壮年劳动力,平均年龄基本在30 岁以下但存在持续上升的趋势。2010 年以后,我国流动人口的平均年龄基本稳定在32 岁左右。同时,外出农民工平均年龄不断提高,50 岁以上农民工所占比重提高较快,2018 年为35.3 岁(国家统计局,2019)。因此,长期来看我国的迁移流动人口年龄结构正在不断老化,中老年人口流迁参与率存在明显提升。

  (二)性别结构:女性参与明显增加

  从我国人口流迁的性别结构看,女性参与迁移流动已经成为普遍现象。建国初期至改革开放初期,我国人口流迁的性别结构缺少相关统计数据,但女性劳动参与情况可作为间接判断女性迁移流动的依据。与建国以前相比,女性社会地位迅速提升,参加各类劳动的比例也快速提高,通过直接参加劳动或作为随迁家属的方式进行流动迁移的现象也较普遍。改革开放初期,农民工进城务工所从事的行业主要以体力劳动为主,女性参与相对较少。随着产业结构变化,制造业等行业对女性的用工需求有所增加,流动人口中的女性比例从45.27% 上升到45.86% 明显增加(见表1)。2010 年以后,我国流动人口中的女性比例迅速增加,2015 年已达到47.24%,比2010 年增长近1.5 个百分点。

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  (三)民族结构:少数民族普遍参与

  从民族结构看,我国少数民族参与迁移流动的比例迅速上升,同时迁移流动范围在不断扩大。建国初期至改革开放初期,人口流迁的被动性较强,且流动方向以城市向农村、沿海到内陆、内陆到边疆为主,少数民族参与迁移流动的比例较低。1978 年至2010年,我国少数民族流动人口的规模和比例迅速上升。第一,我国少数民族流动人口规模在不断扩大,2000年约为706 万,2010 年增加至1645 万, 2014 年超过3000 万(李俊清,2014),后续仍在进一步上升。第二,我国少数民族流动人口的流动范围不断扩大,1990 年跨省流动占比仅为27%,2000 年增至30%,2010 年增至35%,2015 年则接近36%。第三,少数民族流动人口在城市的空间分布也开始逐渐由聚居向分散居住转变(张丽,史毅,2018)。

  (四)教育结构:人力资本明显提升

  迁移流动需要一定的能力或成本,因此在一个地区或社会中进行迁移流动的群体一般具有一定的选择性优势,如年龄、健康、教育等领域的比较优势。建国初期,我国人口整体文化素质处于较低水平,但迁移流动人口的文化水平相对较高,如上山下乡运动和干部下放劳动期间的迁移流动人口。改革开放以来,随着义务教育的推广和普及,我国人口文化素质有明显提升,其中流动人口平均受教育年限更高,2000 年达到9.5 年,2015 年则达到10.6 年,均远高于当年全部人口的平均受教育年限。

  四、权利转变:从制度分割走向社会平等

  (一)从管理到服务:改变流动人口服务管理模式

  在过去很长的一段时期内,我国流动人口服务管理的重点在于解决流动人口群体中的社会治安问题,将流动人口视为“外来人”的同时将其视为高风险人群,将其纳入治安管理而非公共服务体系。随着流动人口规模的不断扩大,公共服务需求满足问题越来越突出,国家开始建立常住人口公共服务体系,将流动人口纳入教育培训、社会保障、医疗卫生、住房保障等公共服务领域,公共服务的覆盖范围和质量存在明显改善。

  (二)从个体到家庭:提升非就业关联的公共服务水平

  由于户籍在社会公共产品分配上起到门槛作用,因此很多城市的户籍准入政策调整实际上是牵一发而动全身,如果社会保障、教育、基础设施等公共产品的城乡和区域差距依然存在,大城市的户籍制度调整就难以进行。早期城市公共服务体系仅仅集中于改善劳动人口个体的生存条件,后期转向为有定居意愿的流动人口家庭提供的全面服务。通过促进非就业关联的公共服务均等化消除原有的户籍服务壁垒,有助于增加流动人口的生活稳定性和满意度,推动新型城镇化的高质量完成。

  (三)从市民到公民:推动多层次的社会权利均等化进程

  我国公共服务均等化存在两类需要重点关注的差异:一是流动人口与户籍人口之间的公共服务差异;二是不同区域之间的公共服务差异。我国在缩小两种差异上均取得了较大进展,但主要体现在劳动就业保障上,地方政府在推动外来人口享受与本地市民同等公共服务方面仍然需足够的动力和决心。值得欣慰的是,国家正在进一步将流动人口的劳动就业和税收与地方公共服务供给体系联系起来,逐步缩小或减少“本地—外来”的公共服务区隔,最终建立面向所有常住人口的公共服务体系。(史毅,中国人口与发展研究中心)

(参考文献略)