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“大配餐”:居家养老服务的创新实践——广州长者饭堂的经验与启示

来源:《中国人口报》 添加时间:2020-07-10 09:02:00 点击:360

  广东省广州市人口老龄化程度较高,一些老城区的60周岁及以上户籍老年人口比例已经超过20%,且全市每年大约增加7万名老年人。同时,广州老年人空巢化问题严峻,“纯老家庭”和失能失智老年人不断增加,迫切需要提升居家养老服务水平。

  2016年以来,广州以老年人养老服务需求为导向,深化养老服务供给侧改革,全面放开养老服务市场,以照顾需求评估为基础,以助餐配餐服务为抓手,以医养融合发展为重点,全面拓展社区居家养老服务内涵。以居家养老“大配餐”服务为例,广州目前已有1036个不同运营模式的长者饭堂,基本形成了“市中心城区10~15分钟、外围城区20~25分钟”的居家养老助餐配餐服务圈。“大配餐”作为广州居家养老服务模式的创新实践,为深化社区居家养老服务改革提供了一个鲜活的样本,也给我们提供了很多经验与启示。

  (一)注重制度设计和政策引领。近年来,广州针对“大配餐”服务陆续出台十多份政策文件,坚持广覆盖、保基本、可持续的原则,以满足纯老、独居、孤寡、高龄、失能等特殊困难老年人需求为重点,面向常住老年人提供助餐配餐服务。通过政府搭台、企业和社会组织唱戏、社会各界多元参与,发挥多元主体作用,采取“企业让一点、政府补一点、慈善捐一点、个人掏一点”的方式,建立政府、企业、社会组织、慈善力量、家庭和个人等多方共同参与的合作机制。“大配餐”服务经过几年来的试点和推行,社会满意度比较高。当然,“大配餐”服务也存在一些问题。笔者调研发现,目前有关政策制度还不够完善,比如现行政策文件规定的助餐配餐补助经费支付形式具有一定局限性,街道(镇)只能与签订服务协议的长者饭堂进行相关补助经费的结算,限制了老年人“跨街跨区”享受“大配餐”服务的便捷性。对此,如果以区为单位,建立助餐配餐服务商家目录,让助餐配餐补助的结算更灵活,则有助于老年人更加便利地享受“大配餐”服务。由此观之,政府在制度设计和政策引领上应更多注重把握基本原则和发展方向,要给运营机构适当自由度和发挥空间,而不是“大包大揽”干预过多过细。

  (二)鼓励社会力量成为运营主体。“大配餐”服务项目自运行之初就非常注重依托社会力量,将政府举办的长者饭堂以政府购买服务形式委托给社会力量运营,鼓励支持餐饮企业、集中用餐配送单位、高校饭堂成为提供助餐配餐服务的主体;建立政府、餐饮企业、互联网平台三方信息对接和协同服务模式,链接在线送餐平台,为老年人提供营养配餐、网上点餐和免费送餐服务。在政府引导的前提下,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,运用市场化机制推行“大配餐”服务,寻找企业保本盈利、财政可承受、老人能负担的平衡点,通过规模化经营、有效成本控制、科学定价和合理补贴等举措,增强长者饭堂的“自我造血”功能,促进助餐配餐服务专业化、市场化、规模化和可持续发展,为居家老年人持续提供方便快捷的“大配餐”服务。实践表明,鼓励社会力量成为运营主体,是拓展“大配餐”服务深度和广度的有效举措,相关经验对于其他居家养老服务项目的发展具有很强的借鉴意义。

  (三)强化监管确保“舌尖上的安全”。为确保“大配餐”服务项目健康运营,政府在长者饭堂食品安全质量监管方面常抓不懈,建立覆盖原料采购、食品生产、餐食配送等各环节的安全监管机制,建立健全并严格落实安全监管制度,做到源头可追溯、流向可跟踪、责任可追究,坚决守好老年人“舌尖上的安全”。同时,健全民政、市场监管等部门之间以及与区政府之间的协同合作机制,切实加强食品安全管理和从业人员培训,并委托第三方开展服务评估和暗访拍摄,建立助餐配餐服务准入退出机制,确保食品安全。积极引导助餐配餐企业(机构)加强行业自律,从原料供应、制作加工到物流配送,全程把好质量关。此外,主动公布区、街道(镇)咨询投诉电话,并定期召开助餐配餐企业、服务对象座谈会或开展问卷调查、访谈,让长者食堂接受舆论监督、公众监督。据了解,自“大配餐”服务项目运营以来,没有出现过食品安全事故以及相关投诉事件。由此可见,充分发挥政府监管、行业自律、社会监督的作用,是“大配餐”服务项目有效保障食品安全的关键。同时,完善质量监管体系也是提高服务质量的重要举措。

  (四)因地制宜探索本地服务模式。“大配餐”服务项目实施以来,广州各区都在积极建立政府、企业(机构)、社区、个人及其家庭共同推进助餐配餐服务的合作机制。比如,天河区石牌街道的长者饭堂,采用中央厨房模式,吸引具有较强实力和规模效应的餐饮店加盟运营,不仅价格灵活,而且菜品丰富,就餐老年人数量稳定增长,社会满意度相对较高;天河区五山街道采取高校饭堂供给模式,将长者饭堂嵌入高校饭堂,在降低服务成本的同时,能够保障服务的持续性与稳定性。从上述案例中可以得出结论,由于各地实际情况不同,开展“大配餐”服务项目应因地制宜,挖掘当地特色,创造与引导需求,形成具有地区特色、可持续的服务模式,鼓励助餐配餐服务供给模式百花齐放。

  (五)有的放矢提供多元化服务。要做好“大配餐”服务,设立长者饭堂的各街道(镇)需要摸清底数,充分了解辖区老年人的实际需求,包括老年人口总数、老龄化率、家庭结构、健康状况、饮食偏好等。但笔者调研发现,一些街道(镇)在调查摸底方面做得很不够,有的只是发放了调查问卷,且只将调查问卷发给经常就餐的老年人,对于没来就餐的老年人的调研很少,无从了解老年群体的实际需求。因而一些可能更需要助餐配餐服务的老年人却没有享受到“大配餐”服务。只有充分调研,才能真正掌握社区长者的实际需求,从而提供有针对性的服务。因此,调查方式不能仅限于发放问卷,还需要开展各种形式的座谈访谈,从不同侧面把握相关信息。在此基础上,采取具有针对性的服务供给模式,并丰富服务内容。比如,根据助餐配餐服务对象身体特点和季节变化,充分考虑老年人的饮食习惯和禁忌,做到荤素搭配、营养均衡,用价格合理、味美可口、安全放心的餐食吸引老年人。同时,也要注重以点带面,整合社区为老服务资源,将“大配餐”服务与对独居、空巢等特殊群体老年人的上门探访、主动关爱、精神慰藉等社区居家养老服务有机结合;以助餐配餐服务网络为支撑,融入医疗护理、健康管理等服务项目,把长者饭堂打造为拓展社区居家养老服务的重要依托、推进医养结合的重要平台、助力老年人幸福生活的重要抓手,更好地满足老年人多元化的养老服务需求。

  (六)绩效考核兼顾公平与效率。从现行的绩效考评体系看,预算完成率和就餐人数增长率都是重要指标。但考察“大配餐”服务项目实施效果,主要还应看具有刚性需求的长者就餐问题是否得以很好解决,不能片面追求就餐人数增长率。如果老年人需求面不大,还要坚持过度供给,结果只能造成不必要的资源浪费,并且降低资金使用效率。此外,笔者调研还发现,目前“大配餐”服务一定程度上存在发展不平衡、不充分的问题。中心城区长者饭堂的就餐人数多,饭菜质量、服务对象满意度高于外围城区和农村的长者饭堂;自建饭堂或由餐饮企业门店、养老机构、学校食堂供餐、送餐的长者饭堂最受欢迎,但部分自建饭堂因供给能力有限而供不应求;有些非中心街道(镇)的长者饭堂由于地理位置等原因,门庭冷落,没有发挥应有作用,造成资源闲置浪费。所以,“大配餐”服务项目还有改进的空间,应进一步完善绩效考核办法,强化结果运用,以此完善相关政策、合理布局设置长者饭堂、提高资金预算精准度、加强质量管理,促进服务供需平衡。(广东省人口发展研究院 高菊)